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  索 引 号: 000014170/2013-00112 主题分类: 管理文件  
  办文单位: 政策法规司 发文日期: 2013年10月25日
名  称: 民航规章立法技术规范
  文  号: MD-LR-2013-01 有 效 性:
 

  

民航规章立法技术规范

  

  提高立法质量是法治政府建设的一项重要任务。法律条文表述的规范程度,直接影响执法工作,影响法律的实施效果。逐步统一和规范民航规章立法技术,是提高行业立法质量的有效途径。在总结民航规章立法工作实践和研究国内外立法理论的基础上,政策法规司现从规章的结构、条文和语言三个角度,提出民航规章立法技术规范,指导民航规章的起草、审查工作。

  第一章 民航规章结构规范

  民航规章结构,指民航规章的内容按照一定顺序和逻辑排列组合的具体形式,通常包括“名称”、“目录”和“正文”三部分。

  一、规章名称规范

  规章名称应当完整、准确、简明,能够集中体现规章的实质内容,反映适用范围和基本体例。除引用上位法名称时需要使用书名号外,规章名称一般不使用标点符号。

  (一)构成要素规章的名称一般由制定机关或适用范围、规范事项、基本体例三要素构成。如:《民用机场建设管理规定》(215号令),其中,“民用机场”是适用范围,“建设管理”是规范事项,“规定”为基本体例。

  (二)题注规章通过日期、签发日期、制定机关、文种文号、施行日期应当以括号形式置于名称之下,除以书名号引用上位法名称的情形外,一般不得使用标点符号。年、月、日及文号宜统一用阿拉伯数字。规章被修订的,还应当注明修订的时间。多次修改或修订的,应当注明各次修改或修订的时间。

  (三)基本体例规章基本体例为“规定”与“办法”,不得为“条例”,规章名称应该与其体例相一致。此外,实践中还有“实施细则”、“规则”、“决定”、“规范”等。

  1.规定 用于对某一方面行政工作的专门规定,一般既有实体内容,又有程序规范。主要分两种情况:一种是对某一方面行政工作作比较全面、系统地规范,如:《民用机场运行安全管理规定》(191号令);另一种是对某一方面行政工作作部分规范,有几条就规定几条,如:《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》(164号令)。第一种情况较常见。

  2.办法 用于对某项行政工作的具体规定,如:《民用航空预先飞行计划管理办法》(166号令)。与“规定”相比,“办法”规范事项更具体、更细致,且侧重于规范程序。

  3.规则用于对某些技术性、操作性较强的工作的规定。相比较“规定”与“办法”,“规则”更侧重于技术性与操作性,如:《一般运行和飞行规则》(188号令)。对于提出统一技术要求、技术性强的规则(规程),适合通过制订行业标准进行规范的事项,一般不制订规章。

  4.实施办法(或实施细则)  用于结合民航实际情况,贯彻法律法规,而作出的具体、详细的规范。主要分三种情况:对上位法全部内容作全面、完整的细化;对上位法某一方面内容作全面、系统的细化;对上位法某一条规定作出具体细化。第一种情况最为常见,如:《民用航空行政处罚实施办法》(116号令)。

  (四)“暂行”与“试行”  对于实际确实需要立即制订规章,但制度论证尚未完全成熟的特殊情况,一般使用“暂行”或“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制;“试行”的强制力比较模糊。因此,建议制订规章不用“试行”的表述。

  (五)规章修改形式由于“修正案”的修改形式目前约定俗成为宪法与刑法的修改形式,所以参照法律修改形式,规章修改形式多采用“修订”与“修改决定”两种形式。

  1.规章修订  在具备以下条件之一时,采用修订的形式:第一,需要修改的条文所占比例达到50%;第二,直接对法律原则、立法目的、调整范围、基本制度等条款作重大修改或创制;第三,原规章篇章结构需要作重大调整。

  提请审议的形式  提请局务会议审议时,以“XX规定 (修订草案)”的形式提出,提请部门(起草部门和审查部门)作“关于《XX规定 (修订草案) 》的说明”,经审议后通过后,形式为“XX规定”。

  公布的形式  规章以修订形式修改后,以中国民用航空局令公布的规章文本形式是“XX规定”,表述为“现将修订后的《XX规定》公布”,按修改后的条文直接重新全文公布。这种做法是中国民用航空局令直接公布规章全文。

  修订后的施行时间  规章修订后,由于修改的内容较多,涉及到法律原则、制度的修改,整部规章的施行时间需要重新规定。

  2.规章修改决定不具备“修订”条件的规章,可采用“修改决定”形式修改。

  提请审议的形式以修改决定形式修改的规章,一般以“关于修改《XX规定》的决定”的形式提请局务会议审议。

  公布的形式  以修改决定形式进行规章修改后,以中国民用航空局令公布的法律文本形式为“关于修改《XX规定》的决定”,相关表述为“关于修改《XX规定》的决定已经民航局局务会议通过,现予公布”。修改决定之后附“修正本”,即将原规章根据这一决定作相应的修改予以重新公布,相关表述为“《XX规定》根据本决定作相应修改,重新公布”。这种做法是中国民用航空局令间接公布规章全文。

  修改决定内容表述为:将第X条修改为:“……”。

  增加条文的,表述为:“增加一条(一款或一项),作为第X条(第X条第X款或第X项)”。

  删除某条、款、项的,单列一条表述。如:X、删去第X条第X款第X项。删除两条以上的,被删除条文为连续排列或者虽然不是连续排列,但是被删除条文之间的其他条文没有被修改的,汇总表述为一条。如:X、删去第X条(至第X条)、第X条。

  多部规章或者一部规章的多处文字作相同修改的,对修改的文字单列一条,集中表述。如:X、将XX规定、XX规定、……相关条文中的“……”修改为“……”,“……”修改为“……”。

  修改后的施行时间采用修改决定形式修改规章后,由于涉及的只是若干条款和部分内容,在通过的修改决定中只规定修改决定的施行时间,该规章原来的施行时间不变,也就是说,整部规章的施行时间不变。  

  二、 规章目录规范 

  民航规章不设章、节的,无需目录。设章、节的,应当在正文前列目录。各章、节的名称按序排列表述,各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。附则单列为一章。

  三、规章正文规范

  “正文”一般分为总则、分则和附则三部分,按照章、节、条、款、项、目的顺序排列。(本部分涉及具体条款规范详见第二章)

  (一)总则结构规范总则对规章具有统领作用,应当综合反映规章所调整社会关系的基本要素,通常规定立法目的等事关规章全局的总括性、重要性内容。规章不分章的,应当在规章正文的开端集中表述属于总则部分的内容;分章的,总则部分的内容应当作为第一章。

  总则部分一般包括立法目的和立法依据条款、适用范围条款、定义条款、实施部门及其职责条款、法律原则条款以及其他总括性、重要性内容条款。

  规章中总括性与重要性内容是总则部分的主体,立法者认为其他应当予以强调的重要内容,可以在总则部分规定。

  (二)分则结构规范规章分则应当体现立法目的,科学合理地规定行政机关的权力和责任、行政相对人的权利和义务。分则一般依次包括权利义务、法律责任和救济途径等内容。

  (三)附则结构规范规章附则是总则与分则的辅助性内容,一般包括定义性条款、生效与废止条款及其他辅助性内容条款。

  (四)章、节的设置 民航规章一般不设章、节,但内容复杂者例外。

  1.设章的情形  一是内容较多,篇幅较长。一般有30条以上的规章,可以设置章。二是结构复杂,有划分层次的需要。只有当规章除总则、附则、法律责任外,至少还有两部分以上相对独立的内容,且每部分条数不少于3条的情形下,才考虑分章,也即一部规章至少应有5部分才设章。

  根据我国立法实践中逐渐形成的比较统一的章的排列模式,第一章一般集中规定立法目的、依据、适用范围、原则等贯穿全规章的内容;最后一章集中规定带有补充性质的实施时间、废止某个规章等内容;倒数第二章则集中规定有关法律责任的内容。

  2.设节的情形节只能在设有章的情形下存在,但并非所有的章都必须设节。在内容构成复杂,有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。从内容上来看,程序性的规章设节的情形较多。

  3.章名的表述每章都应当有章名,章名应当能够概括本章的全部内容或者范围,一般概括为一项内容,至多用一个“与”连接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列,另起一行居中,冠以“第一章”、“第二章”等

  4.节名的表述  每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题,表述要求与章名表述相同。每章中的节都重新按独立的序数排列(即每章都从第一节起编),另起一行居中,冠以“第一节”、“第二节”等。

  (五)条、款、项、目的设置

  1.条的设置条是构成规章文本最基本的单位。每条的内容应当相对独立和完整。每条一般规定一项内容,同一项内容一般规定在同一条,这是立法技术的基本要求。

  条的表述格式,是以序数形式分段表述。条数按照统一连贯排列,条序数用黑体小写汉字数码表述,如第一条、第二条……第一百零一条等。条文的顺序安排应当以一般到具体的逻辑顺序排列。

  条(特别是草案)可以设条文标题,反映该条的主旨和内容,通常以括号将标题括在其内,列于条的序数后。条文标题的表述应当简短、清晰,紧扣条文内容。

  2.款的设置款在条之下,隶属于条。每条内容有两层以上意思需要表述,且不宜再划分为两条时,运用款。一款只能规定条文中的一层意思,同一层意思的内容只能规定在同一款。每条应当有多少款,并无定律,而应当根据内容和层次决定。一个条文如果包含有款的结构,不能少于2款,不宜多于5-6款。

  款的表述格式,一般以自然段的形式出现,而不采用序数编码。设置方法有三种:并列分款法,即所划分的各款之间在内容上是并列的关系。以次款补充前款法,即各款之间是递进补充关系。混合分款法,即各款之间有的是并列关系,有的是递补关系,一般来说是先并列后递补。

  3.项的设置没有分款的条,或者包含两层以上意思的款,都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性,各项的内容必须与列项的叙事内容相联系,才能表达完整的意思。只有属于条或款之下的同一性质、同一层次的内容,才以项表述。从内容上看,通常在列举、分类时使用项的结构。项一般在同一款中以序数形式分段表述,序数用小写汉字加括号,如(一)、(二)、(三)等。

  分项方法有三种:择一分项法,即所列举的若干项中,只要具备其中一项的条件或情况,就可以满足该条或该款的适用条件,多用于表述需要承担或者追究法律责任的条款等。全备分项法,即所列举的若干项中,各项条件或情况必须全部具备,缺一不可,才能满足该条或该款的适用条件,多用于表述资质、资格条件等。并列分项法,即分项所列事项之间是并行列举的关系,其性质既不是择一,也不是全备,多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等。

  4.目的设置 目是次于项并且隶属于项的结构单位,必须以项的存在为其存在前提。目极少出现,只有在项的内容层次复杂,如果不分目确实难以表述清楚时,才使用。目也是以序数形式分段表述,并用阿拉伯数字不加括号排列,如1、2、3等。

  第二章 民航规章条文规范

  一、 总则——立法目的与立法依据表述规范

  立法目的与立法依据一般在规章正文第一条一并表述,先表述立法目的,再表述立法依据。创制性规章没有直接的上位法依据,第一条可以只表述立法目的;实施性规章可以不明示立法目的,只表述立法依据。立法依据包括法律依据和事实依据。

  (一)立法目的 民航规章一般需要明示立法目的,其内容表述应当直接、明确、有针对性, 通常以“为了”置于句首。如果有多项内容,需要用多层含义句式表述者,应从各层意思之间的逻辑关系,按具体到抽象、直接到间接、微观到宏观的顺序排列。

  (二)立法依据民航规章对上位法全部内容作出具体规定的,立法依据以书名号援引直接上位法全称;对上位法部分内容作出具体规定的,应当在上位法名称之后加上“的有关规定”。民航规章依据几个上位法的,可以列举几个上位法,或者只列举主要的立法依据之后加上“和国家其他法律、行政法规”。

  立法依据不得列举同位法与下位法。列举的立法依据在该规章中多次被引用而需要提示简称时,提示简称的括号不应在该规章的第一条中出现。

  二、总则——适用范围表述规范

  规章的适用范围是指规章适用的地域、对象和行为。

  (一)一般要求适用范围由民航规章适用的地域、对象和行为组成。民航规章的适用范围条款一般专列一条,通常置于总则之中或者规章第一条(立法目的)之后,以下情形除外:一是通过规章名称或者定义已经明确适用范围的;二是实施性立法未改变上位法已经明确的适用范围的。

  (二)具体内容地域是指民航规章适用的行政区域,民航规章一般为全国领域范围,一般表述为“中华人民共和国境内”;对象是指民航规章所调整的特定的人或者组织,一般表述为“单位和个人”;行为是指民航规章所调整的特定行为,一般表述为“从事(进行)XX活动”。

  (三)句式表述方式  适用范围句式较长的,一般表述为:“……,适用本规定”;句式较短的,可以表述为“本规定适用于……”。需排除某一部分适用范围的,一般表述为“……除外”。为明确适用范围,不提倡用“……,必须遵守本规定”的表述。

  三、总则——定义表述规范

  贯穿规章始终的基本概念,在规章的适用范围之后规定;如果规章未规定适用范围的,在立法目的之后规定。概念或术语在适用范围条款中需要适用,该条定义可单独作为一款置于适用范围之后。涉及多个条款的专业术语,一般在附则中规定。概念或术语只涉及某章节的内容时,可以在该章节的开头、结尾或者有关条文中规定。

  四、总则——实施部门及其职责表述规范

  定义条款之后是规章实施部门及其职责条款,以明确规章实施时的负责部门及其职责内容。实施部门包括负责实施规章的行政机关或者法律法规授权的其他组织。

  (一)实施部门民航规章实施部门条款表述的基本要求是“准确”,以不产生歧义为要。以民航行政机关作为实施部门的,一般使用概括性语言表述该类机关。对某些部门,实践中已有固定表述的,仍保留原来的表述方式。对少数情况下特殊的实施部门,应当表述具体、准确。法律授权履行相应职能的组织机构,应明确机构名称。

  为了法律文件的简洁、规范,表述部门的名称,可以使用简称。第一次表述时应当使用全称,并在其后以括号注名简称,后文则都使用该简称。

  (二)实施部门职责涉及一个职能部门(机构)职责的,表述为:“XX部门(机构)主管(负责)全国XX工作。”或者“XX部门(机构)对XX工作实行管理。”涉及多个职能部门(机构),需要明确各自职责者,一般分别表述为:“XX部门(机构)主管(负责)全国XX工作,XX部门(机构)负责XX工作,XX部门(机构)负责XX工作。”涉及多个职能部门(机构),只需要明确主管部门(机构)及其职责,而不必明确其他部门(机构)及其具体职责者,一般表述为:“XX部门(机构)主管(负责)全国XX工作,其他有关部门(机构)负责XX工作。”

  五、总则——法律原则的表述规范

  法律原则作为贯穿规章全文的基本准则,是整部规章的纲领性内容,也是执法适用时应当遵循的基本规则,具有统领规章条文的作用,效力高于一般规章条文。

  法律原则可以用一个条款予以表述,也可以用几个条款表述。法律原则一般直接表述为“XX原则”,也可以作隐性规定。法律原则有多项,或以几个条款表述的,应当按照其内在逻辑顺序或者重要程度来排列。

  六、分则——权利义务主体“行为模式”表述规范

  (一)基本要求一个条文对同一主体设定权利和义务的,建议按不同权利、义务内容分款表述。一个条文就同一事项对不同主体设定相关联的权利或义务的,应当按不同主体分款表述。民航规章应当尽量避免出现倡导性规范,如:“鼓励……”、“提倡……”、“支持……”等。

  (二)权利性规范赋予公民、法人以及其他组织权利的规定,一般表述为:“可以……”、“有权……”、“享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。

  (三)义务性规范 要求公民、法人以及其他组织履行义务的规定,一般表述为:“应当……”、“有义务……”、“有责任……”、“履行……职责”、“行使……职权”等。

  (四)禁止性规范 规定公民、法人以及其他组织不得作出某种行为的规范。一般表述为:“禁止……”、“不得……”、“不应当……”等。

  七、分则——法律责任表述规范

  法律责任应当与义务相对应,不履行义务的,应当承担相应的法律责任。不宜只规定义务,而不规定相应的法律责任。法律责任与权利义务一般不在同一条款中规定。法律责任一般作为分则的专门部分置于分则的末尾。

  (一)行政责任行政责任是规章法律责任部分最基本的内容。设定行政责任,一般应当明确责任主体、执法主体、法律责任的种类和幅度。在责任主体为不特定公民、法人或者其他组织时,可以省略责任主体的表述。

  1.一般表述方式条文对应方式:“违反本规章第X条规定的,由XX(实施处罚的主体)予以XX(行政处罚)。”行为归纳方式:“违反本规章规定,有XX(违法行为)的,由XX(实施处罚的主体)予以XX(行政处罚)。”综合表述方式:“违反本规章第X条第X款规定,有XX(违法行为)的,由XX(实施处罚的主体)予以XX(行政处罚)。”

  2.归类表述法若干个违法行为适用相同责任内容,按责任内容归类的表述:“违反本规章规定,有下列情形之一的,由XX(实施处罚的主体)予以XX(行政处罚):(一)XX的;(二)XX的(列举违法行为)”。

  对同一违法行为设置若干责任内容,按违法行为归类的表述:“违反本规章规定,有XX(违法行为)的,由XX(实施处罚的主体)予以XX(行政处罚);情节严重的,予以XX(行政处罚);构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  由同一执法主体作出决定的行政责任归在同一条款,按执法主体归类的表述:“违反本违章的规定,由XX(实施处罚的主体)按下列规定予以处罚:(一)XX的(违法行为),予以XX(行政处罚);(二)XX的(违法行为),予以XX(行政处罚)。”

  3.追究行政管理机构及其工作人员法律责任为严格规范行政机关及其工作人员的执法行为,在法律责任部分,可以根据实际需要对行政机关及其工作人员的违法行为与相应责任作出比较具体的表述:

  “XX(行政管理机构)违反本规章的规定,不依法履行职责的,由其上级机关或者监察机关责令改正;造成损失的,依法承担赔偿责任;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  “XX(行政管理机构)工作人员XX(违法行为)的,由XX(有权机关)依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

  4.行政处罚所有涉及行政处罚的规章首先应符合《行政处罚法》和《民用航空行政处罚实施办法》(CCAR-14R1,中国民航总局令第116号)。行政处罚表述次序一般从轻到重,依次表述处罚的种类和幅度。对社会危害较小,改正后能消除违法状态和影响的,应当先表述责令当事人改正或者限期改正违法行为,再表述逾期未改正的处罚措施。责令改正、限期改正违法行为都不属于行政处罚种类,表述责令改正或者限期改正违法行为后,不应使用“并处(并可处以)……处罚”的表述。对违法行为依法实施行政处罚,是行政机关应当履行的法定职责,单处情况下不用“可以”,多个处罚才可以选择是否并处。

  5.罚款罚款规定一般应明确罚款的数额或者幅度。对违法行为能够以违法数额、违法所得数额、造成的实际损失等作为参考系数确定罚款数额的,可以使用处以该系数的倍数或者比例罚款的表述。除此之外,也可以使用确定数额以内或者一定幅度以内罚款的表述。数额可以只规定上限、不规定下限;也可以同时规定上下限,但是最低数额与最高数额之间的幅度一般不超过十倍为宜。依据国务院的规定,“规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元;对经营活动中的违法行为,有违法所得的,设定法定罚款不得超过违法所得的3倍,但是最高不得超过3万元,没有违法所得的,设定罚款不得超过1万元;超过上述限额的,应当报国务院批准。”

  6.行政处分行政处分的表述要明确违法违纪行为和责任主体。责任主体一般是违法违纪的国家工作人员,表述为“直接负责的主管人员”、“其他直接责任人员”等,也可以写明某个具体管理领域的工作人员。行政处分的决定机关、程序以及警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分种类,由于《公务员法》和《行政监察法》已有规定,民航规章可以概括表述为“依法给予行政处分”。

  (二)民事责任民航规章一般不设定民事责任。涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的,可以概括表述民事责任:“违反本规章规定,有XX(违法行为),使公民、法人或者其他组织的合法利益受到侵害的,应当依法承担民事责任。”

  (三)刑事责任民航规章无权设定刑事责任。需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时,可以表述刑事责任。一般按照从轻到重的顺序,在一个条文中的行政责任内容之后,概括表述为:“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。有多个条文内容涉及追究刑事责任的,可在法律责任部分最后单设一条,表述为:“违反本规章规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  八、分则——救济途径表述规范

  救济途径一般表述为“当事人对行政机关作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”。法律法规对申请行政复议和提起诉讼的期限有特别规定或者已规定复议前置程序的,应当依照有关规定作出专门表述。

  九、附则部分的表述规范

  (一)制定配套性制度需要立法予以规范的事项,一般应当在民航规章中直接作出具体、明确的规定,不必规定由实施部门制定该规章的实施细则或者其他配套规范性文件。确实需要有关行政机关制定实施规章必须的配套性制度的,应在相关条文中专款规定。

  (二)过渡性条款 民航规章设定的行为规范的施行,将影响或者改变原合法行为或合法权利时,应当设置保留或者保护原有行为或权利的过渡性安排的相应条款。

  (三)定义性条款涉及多个规章条款的专业术语,一般在附则最先予以规定。如果在一个定义条款中规定多个术语,应当分项表述。

  (四)关于施行问题的条款民航规章应当明确规定施行的起始日期,一般表述为:“本规定自X年X月X日起施行”。除了施行日期之外,规章施行还涉及规范的执行、适用及遵守等内容,主要包括:新旧规范之间的沿用关系、与其他规范的适用关系、对适用主体补充说明等。这些内容本应在总则部分予以规定,但我国立法实践,约定俗成地将规章的施行日期固定在附则部分,所以这部分内容通常也规定在附则部分。

  涉及新旧规范之间的适用关系问题,按照逻辑顺序可将该部分内容规定至生效与废止条款内容之后,作为并列款项规定在规章最后一条。

  (五)生效与废止条款 规章应当明确规定生效或施行的起始日期作为规章的生效条款。如果需要规定规章废止日期,应紧接在生效条款之后。生效与废止条款一般情况下是规章的最后一条。

  如果有被废止的民航规章,废止条款紧接在民航规章施行日期之后。被废止的民航规章与新制定的民航规章名称相同时,一般表述为:“本规定自X年X月X日起施行。X年X月X日施行的《XX规定》同时废止”;被废止的民航规章与新制定的民航规章名称不同时,一般表述为:“本规定自X年X月X日起施行。《XX规定》同时废止”。被废止者,应当标明文号。

  十、其他表述规范

  (一)引用法律规范时的表述规范 引用本规章表述为“本规定……,……”或“违反本规定……,……”。引用其他法律、行政法规以及规章等规范性法律文件的表述时,所引用名称用全称加书名号。引用法律规范条文序号时,三个以上连续序号的表述一般使用“第X条至第X条”,两个连续序号或者三个以上不连续序号的表述一般使用“第X条、第X条”。引用法律规范某条的某项时,该项的序号不加括号,表述为“第X条第X项”或者“第X条第X款第X项”;引用两项时,表述为“第X条第X项、第X项”;引用三项以上的,对连续的项表述为:“第X条第X项至X项”,对不连续的项,列出具体各项的序号,表述为:“第X条第X项、第X项和第X项”。

  (二)适用法律规范的表述规范 为了避免以后法律规范修改可能出现的条文不对应问题,适用法律规范时一般不出现具体条文的序号。

  主要分以下五种情形:具体指明适用某部法律规范,表述为:“……适用《XX规定》的规定”或者“……适用《XX规定》……的规定”;概括适用其他法律规范,表述为:“……适用《XX规定》和其他规章的规定”,或者“……适用有关规章的规定。”;优先适用其他法律规范,表述为:“……适用本规定,《XX规定》另有规定的,适用其规定。”或者“……适用本规定,《XX规定》和其他规章另有规定的,适用其规定。”;优先适用本规章,表述为:“……与本规定不一致的,适用本规定。”或者““……与本规定不一致的,以本规定为准。”;“参照执行”、“比照执行”通常在附则中规定,表述为“……的,参照本规定有关规定执行。”

  (三)“除外”结构 “除外”结构指有“除”、“外”搭配的句式,用于对条文内容作扩充、排除和例外规定的表述。对条文内容作扩充表述时,置于条文中间,表述为:“……除……外,还……”;对条文内容作排除、例外规定表述时,可以置于句首、条文中间或者句尾,表述为:“除……外,……”,“……除……外,……”或者“……除外”。

  (四)“但书”结构“但书”结构指以“但”或者“但是”引出的一段文字,对其前文一般规定所作的例外、限制或者附加条件的规定。但书之后内容,表示一种例外情形:“……但法律法规另有规定的除外”。但书之后的内容,表示一种限制情形:“但(但是)……不(不得)……”。但书之后的表述,表示一种附加情形:“但(但是)……可以(应当)……”。

  (五)“有下列情形之一的”与“有下列行为之一的”结构 “的”字结构指“的”字在句尾,省略中心语的一种表述形式,用于对条文适用的条件、主体、行为等事项的表述。“情形”用于表示事物所表现出来的外在形态和状况。“行为”用于表示人的活动。列举的内容既包括“情形”又包括“行为”时,统一用“情形”。

  “有下列情形之一的,……”和“有下列行为之一的,……”中的“的”字不能省略,其所列各项末尾是否用“的”字,根据下列三种情况确定:第一,所列项是名词时,不用“的”。第二,所列项是主谓结构时,视为名词性短语,不用“的”。第三,所列项是动宾结构时,应当用“的”。

  (六)参考外国资料的注意事项在制定规章时,如果参考国外相关资料应当在文本的结构、用语等方面注意符合国内的行文习惯,不得照搬照抄。

  第三章 民航规章语言规范

  一、规章语言的基本要求

  规章语言应当符合《通用语言文字法》等法律法规的要求,准确肯定、简洁凝炼、规范严谨,避免使用宣言性、论述性语言。表述立法目的和法律原则时,可以使用较为抽象的语言。

  (一)用语统一性的要求 规章语言使用的概念、术语以及规范同类事项的用语应当与法律、行政法规保持一致。同一法律、行政法规和规章中使用的概念、句式和表述方式应当保持协调一致。不同法律、行政法规和规章对同一或者同类事项的表述应当保持基本一致。

  (二)专业用语使用要求规章语言应当使用法律用语和民航行业通用语言,二者相冲突时,应当使用法律用语。使用民航行业通用语言时,应当明确通用语言与法律用语的关系,使二者协调衔接。

  (三)专业用语解释要求规章语言在涉及民航专用术语时,如果该术语存在不同的理解或对术语的理解直接涉及到当事人的权利、义务和责任,出于对当事人权利、义务和责任的明确和提醒,有必要使用定义性条款对该民航专用术语予以解释。

  二、词语的使用规范

  (一)特定名称使用规范引用组织机构、法律法规名称等应当使用全称。组织机构或法律法规的名称过长,并且有两次以上使用同一名称的,可以使用简称,在正文首次出现名称全称之后以括号形式注明。

  (二)双音节词语使用规范规章语言应该朴实无华,在保持严谨明确的前提下,应该符合社会公众的使用习惯。一般使用“可以”、“应当”、“或者”、“如果”、“按照”等双音节词语,不用“可”、“应”、“或”、“如”、“按”等单音节词语。

  (三)模糊词语使用规范规章语言应当尽量避免使用意思笼统、不明确的词,能够具体规定的,尽可能量化、具体化这些词指代的含义。尽量避免使用“有关”、“及时”、“按规定”、“近期”、“有时”、“基本上”、“许多”等。

  (四)特别词语使用规范

  1、“应当”、“必须”:规章在表述义务性规范时,一般用“应当”,不用“必须”。日常生活中“应当”和“必须”具有同一内涵,但是在规章用语中“应当”本身还具有合理性的内涵,即法律义务设定与履行符合法律理性。

  2、“不得”、“禁止”:都用于禁止性规范的情形。“不得”一般用于有主语或者有明确的被规范对象的句子中,句子的主语可以视情省略,但在语法上有具体主语。“禁止”一般用于无主语的祈使句。民航规章中一般不用“严禁”、“不准”、“不能”、“不应”等词语。

  3、“制定”、“规定”:“制定”一般用于表述整个创设性法律规范(整部规章),其对象内容或事项涵盖面较广。“规定”用于表述就具体事项作出决定,一般被规范的内容较窄。

  4、“以上”、“以下”、“以内”、“不满”、“超过”:规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系,涉及以上、以下、以内、不满、超过的规定时,“以上、以下、以内”均含本数,“不满、超过”均不含本数。

  5、“机关”、“机构”、“单位”、“相对人”:“机关”一般包括人民代表大会及其常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院;“机构”一般包括部门、团体内设的组织;“单位”泛指一切组织;“相对人”泛指应当接受行政管理的公民、法人或者其他组织。表示被追究法律责任的主体时,如果需要追究单位领导的责任,表述为“直接负责的主管人员”或“直接主管人员”;需要追究具体工作人员责任时,表述为“直接责任人员”或“其他直接责任人员”。

  6、“和”、“与”、“及”、“以及”、“或者”:表示并列关系一般用“和”、“与”、“及”和“以及”连接。多个对象并列的,前面用顿号连接,最后两个对象用“和”连接;无法全部列举的对象,用“以及”加限定性描述来代替。在一个断句之内若无特别情形,一般使用“和”或“及”;同一断句内需多次使用并列连词的,分别使用“和”、“与”。在章名、条标中表示并列关系时,或者在作为介词时,一般使用“与”而不使用“和”。如作介词时,应采用“与……有关”、“与……相关”、“与……相适应”等格式,而非“和……有关”等。关于不同层次并列结构的展开,涉及到词语和标点符号的特别用法,参见关于标点符号的要求。表示选择关系一般使用“或者”。

  7、“依照”、“按照”、“参照”:“依照”一般用于规定遵循上位法的情况。“按照”一般用于规定遵循同位法。“参照”一般用于适用范围的延伸,指在遵循基本法律规范的前提下,可以适用性质相近的其他同类规范内容。

  8、“其”、“其他”:指代第三人称,一般实写,不使用“她、他、她的、他的、它的”等,需要指代时,用“其”。作为法律习惯用语,规章语言使用“其他”,不使用“其它”、“其她”。

  9、“作出”、“做出”:“作出”后面一般跟表示动作的词语,多与规定、决定、解释等词语搭配使用。“做出”多与名词词语搭配使用,如做出贡献。

  10、“颁布”、“公布”、“发布”、“公告”:“颁布”用于确定法律、法规、规章的法律效力并对外公开。“公布”用于公布法律、法规、规章、标准等权威的正式的内容。对于法律、法规和规章的公开,既可使用“颁布”,又可使用“公布”。“发布”用于对确定信息内容和非立法规定内容等的公开。“公告”用于向公众发出告知事项。

  11、“违法”、“非法”:“违法”行为一般用于违反法律规范(假定+行为模式+法律后果之具体内容)的行为。“非法”行为没有违反明确的法律规范,但是违反了法律原则。“非法”也是违法,与“违法”相比,只是缺乏明确的法律规范。

  12、“执业人员”、“从业人员”:“执业人员”用于表述符合法律规定的条件,依法取得相应执业资格证书,并从事为社会公众提供服务的人员。“从业人员”用于一般性表述某行业或某单位就业的人员。“从业人员”并没有对执业资格证书的特别强调。

  13、“批准”、“核准”:“批准”用于有权机关依据法定权限和法定条件,对当事人提出的申请、呈报的事项等进行审查,并决定是否予以准许。“核准”用于有权机关依据法定权限和法定条件进行审核,对符合法定条件的予以准许。

  14、“注销”、“吊销”、“撤销”:“注销”用于因一些法定事实出现而导致的取消登记在册的事项或者已经批准的行政许可等。“吊销”作为一种行政处罚,针对的是已经取得的资质、资格等相关证件,用于对行为人违法行为的处罚,通过注销证件或者公开废止证件效力的方式,取消违法者先前已经取得的许可证件。“撤销”用于有权机关取消依法不应颁发的行政许可或者发出的文件、设立的组织机构,也可以用于取消资质、资格等。

  (五)数量词使用规范

  1、章、节、条、款、项、目:章、节、条的序号用汉字数字依次表述,款不编号,项用汉字数字加括号依次表述,目用阿拉伯数字依次表述。涉及法律、法规条款项目序号的引用,三个以上连续序号的表述统一为“第X条至第X条”,不连续序号的表述统一为“第X条、第X条”;引用项时,统一为“第X项”,不加括号。

  2、部分数字:人数、年龄、时限、期间、序数、量数、比例数、百分数、倍数以及罚款数额使用汉字数字,尽量避免使用阿拉伯数字。

  3、日期: 规章标题的题注和正文中的日期,均使用阿拉伯数字,年份不得简写。

  4、“二”、“两”:“二”在汉字数字中通常以序数词或数学符号的形式出现。“二”在规章条文中一般只作为序数使用,例如“第二种”;或者作为款下设项时的序数使用;也可以在表示小数、分数、百分数和多位数时使用,例如“零点二”、“三分之二”、“百分之二”、“二百二十”等。在表示数量时,汉语习惯使用“两”这一表述。规章条文中一般量词前,表示数量的多少,要用“两”,例如“候选人两人”、“两年以上”、“两个月内”、“两次申请”等。

  5、量词:民航规章中需要使用量词时,应当使用法定计量单位,不宜使用非法定计量单位。国家明文禁止使用的长度、重量、面积、体积的数量单位,如公尺、公分、丈、寸、斤、担、立升、公升、平方公尺等,不得使用。在使用法定计量单位时,应用汉字表示,如米、千米、立方米等,而不用数学符号表示,如m、km、m3等。但附件中无此限制。

  6、时间:时间单位统一为年、月、日三种。日一般指自然日;需要明示为工作日的,用“工作日”表示,或在附则中明确规章所称日为“工作日”。“星期”、“周”和“天”的使用并不正式,因而不作为规章语言使用。时间单位的使用应当具体明确,并符合规范。

  三、标点符号的使用规范

  规章标点符号的使用,应当符合国家语言文字工作委员会和新闻出版总署发布的《国家标准标点符号用法》的规定。

  (一)书名号引用法律、行政法规和规章标题,统一使用全称并使用书名号,但注明简称的除外。使用简称时,可以不使用标点符号,也可以使用书名号,但不宜使用引号。

  (二)括号 在汉语语法中,括号中的内容通常是附属的内容,一般不重要或不正式。只有在注明简称、补充表述和表示项的序号时,民航规章中方使用括号。

  (三)问号、感叹号规章条文应当理性客观,避免感情色彩,一般不使用问号、感叹号等标点符号。

  (四)引号除引用方针、原则等文字或说明某些事实须引用其他文字而使用引号外,民航规章一般不使用引号。

  (五)顿号 规章中一个句子内部有多个并列词语的,各词语之间用顿号,并用“和”、“及”或者“以及”连接最后两个并列词语。

  (六)分号、句号在分项的列举结构中,一般每一项末尾都适用分号,最后一项适用句号。在某一项或若干项中已经使用冒号或分号,该项以句号结尾的情形下,每一项末尾才适用句号。在某一项或某几项中已使用分号的,每一项的末尾也使用句号。

附件:




 

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